Una interessante sentenza del Consiglio di Stato pone fine ad alcune diatribe giurisprudenziali e chiarisce che l’omessa notificazione al procuratore costituito, irrilevante il richiamo al domicilio eletto presso la coincidente sede dell’Amministrazione provinciale e dell’Avvocatura del medesimo Ente, esclude la decorrenza del termine per la proposizione dell’appello alla data della notificazione della pronunzia di prime cure.
Leggi il testo della sentenza 1245/2020:
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1545 del 2012, proposto da
OMISSIS
contro
OMISSIS
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Staccata di Lecce) n. 2031 del 22 novembre 2011, resa tra le parti, pronunciata in esito al ricorso N.R.G. 1371 del 2011;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del sig. Vittorino Morciano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2020 il Cons. Roberto Politi e uditi per le parti gli avvocati Gabriele Russo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
- Con deliberazione n. 14 del 22 marzo 2011, il Consiglio Provinciale di Lecce individuava il sig. Vittorino Morciano quale componente del Collegio Sindacale presso l’Istituto Autonomo Case Popolari.
La nomina veniva formalizzata con successiva comunicazione del 21 aprile 2011, prot. n. 34676; nella quale era, altresì, contenuto l’invito, secondo la disposizione di cui al punto 6) del Disciplinare di cui alla deliberazione n. 58 del 12 agosto 2009, a depositare, nel termine di 15 giorni dalla comunicazione contenente il conferimento dell’incarico, dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà attestante l’assenza di cause di incompatibilità.
L’odierno appellato provvedeva a presentare presso gli uffici della Provincia di Lecce, in data 2 maggio 2011, atto che si afferma recante dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, allegando copia fotostatica della patente automobilistica, quale documento di riconoscimento.
In data 6 giugno 2011, interveniva la comunicazione prot. n. 45763, di avvio del procedimento di decadenza dalla nomina di componente del Collegio Sindacale I.A.C.P., per aver il sig. Marciano “prodotto soltanto una mera comunicazione circa l’assenza di cause di incompatibilità e non la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, attestante la medesima assenza, secondo le formule di rito previste dal DPR 28.12.2000, n.445, (artt. 38, 47 e 76)”.
In ragione del mancato riscontro alle osservazioni al riguardo presentate alla procedente Amministrazione, il sig. Morciano adiva il T.A.R. Lecce, impugnando la comunicazione di avvio del procedimento e il silenzio serbato dall’Amministrazione, con ricorso iscritto al n. 1371/2011.
In data 5 agosto 2011, veniva quindi notificato il provvedimento n. 40 del 29 giugno 2011, di decadenza dall’incarico di componente del Collegio Sindacale I.A.C.P., che veniva dal ricorrente avversato con motivi aggiunti; assumendosi l’illegittimità di tale atto per violazione degli artt. 38, 46, 47, 48, 74 e 76 del D.P.R. 445/2000, degli artt. 3 e 10 della legge 241/90, delle disposizioni in ordine al giusto procedimento ed, infine, del Disciplinare approvato con deliberazione n. 58 del 12 agosto 2009.
Si costituiva in giudizio la Provincia di Lecce, con controricorso del 5 ottobre 2011, chiedendo il rigetto del ricorso.
Quest’ultimo veniva accolto con sentenza della II Sezione della Sezione staccata di Lecce del T.A.R. Puglia n. 2031/2011 del 22 novembre 2011.
- In particolare, il Tribunale riteneva che l’Amministrazione provinciale:
– avrebbe dovuto predisporre un modello di dichiarazione-tipo (corredato dalla indicazione dei documenti da allegare) preordinata alla predisposizione, da parte dell’odierno appellato, della richiesta attestazione;
– in ogni caso, avrebbe dovuto consentire all’interessato la regolarizzazione della dichiarazione medesima, con riferimento agli elementi mancanti.
- Avverso tale pronuncia, la Provincia di Lecce ha interposto appello, depositato il successivo 3 marzo, sostenendo che:
– avrebbe errato il Tribunale nell’assumere il carattere di obbligatorietà della predisposizione di modulo per la presentazione della dichiarazione; piuttosto assumendo carattere di onere, in capo all’interessato, la richiesta ai competenti Uffici provinciali del modello di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà;
– avrebbe, inoltre, errato lo stesso Giudice di prime cure nel ritenere che la dichiarazione anzidetta fosse suscettibile di regolarizzazione postuma, atteso che la mancata produzione di documento di riconoscimento, unitamente ad essa, ne escluderebbe la riconoscibilità ai sensi degli artt. 38 e 47 del D.P.R. 445/2000.
- In data 16 marzo 2012, l’appellato sig. Morciano si è costituito in giudizio; ed ha, con memoria di replica depositata in atti il successivo 28 marzo, sostenuto l’irricevibilità e/o inammissibilità dell’atto di appello per tardività, poiché notificato oltre il termine di 60 giorni utile ai fini dell’impugnazione della sentenza di primo grado.
Secondo la parte, l’atto di ricorso in appello sarebbe pervenuto, regolarmente notificato, solo in data 24 febbraio 2012, sebbene la pronunzia resa in primo grado fosse stata notificata presso il domicilio eletto dall’appellante alla Via Umberto I n. 13, in data 7 dicembre 2011.
Soggiunge che un primo appello veniva notificato il 3 febbraio 2012, ma non depositato, in quanto era stata inoltrata una copia sprovvista della necessaria procura ad litem.
Nel merito, viene contestata la fondatezza delle argomentazioni dedotte dall’appellante Provincia, insistendosi per il rigetto dell’appello.
- In vista della trattazione nel merito, la sola parte appellata ha svolto difese scritte; ribadendo, con memoria depositata in atti il 20 dicembre 2019, le surriportate argomentazioni difensive.
- Il ricorso viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 28 gennaio 2020.
DIRITTO
- Va, in primo luogo, dato atto della infondatezza dell’eccezione di tardività del proposto appello, dal sig. Morciano come in narrativa sollevata.
1.1 La sentenza appellanda è stata notificata alla Provincia di Lecce, in persona del legale rappresentante p.t., in data 7 dicembre 2011, presso il domicilio dall’Ente eletto alla via Umberto I n. 13 (Avvocatura provinciale).
L’appello è stato, a cura della Provincia di Lecce, notificato in data 24 febbraio 2012.
Leggesi, invero, nell’atto di appello che la pronunzia sottoposta a gravame non è stata “notificata ai sensi dell’art. 170 c.p.c.”.
Tale disposizione (al comma 1) stabilisce che “dopo la costituzione in giudizio tutte le notificazioni e le comunicazioni si fanno al procuratore costituito, salvo che la legge disponga altrimenti”.
Come osservato, la difesa dell’appellato ha sostenuto la piena inidoneità del richiamo, di cui sopra, all’art. 170 c.p.c., atteso che la notificazione al domicilio eletto dall’Amministrazione per il giudizio di primo grado sarebbe, quoad effectum, equipollente alla notificazione eseguita nei confronti del procuratore in giudizio; e ciò, segnatamente, laddove la sede dell’Amministrazione stessa ed il domicilio eletto (Avvocatura dell’ente) coincidano (come, appunto, nella vicenda all’esame).
1.2 Il richiamo, operato dall’appellato, al precedente costituito da Cass. n. 18640 del 2011, integra un invero isolato arresto giurisprudenziale, in contrasto con il pregresso orientamento della stessa Corte, attestato sul principio di diritto secondo cui “allorquando un comune sia rappresentato in giudizio, in forza di procura, da un avvocato facente parte dell’organico comunale e particolarmente di un organo (se del caso denominato “Avvocatura Comunale”) deputato alla trattazione degli affari legali, ed il comune abbia eletto domicilio presso la sede di tale organo, qualora l’esecuzione della notificazione della sentenza venga fatta al comune in tale domicilio, la notificazione non può considerarsi idonea a far decorrere il termine breve per l’impugnazione, in quanto si tratta di una notificazione che, per non essere effettuata con il riferimento nominativo al procuratore, non può considerarsi eseguita alla parte nel domicilio eletto presso il procuratore, poiché la domiciliazione è riferibile al procuratore, con il quale sussiste il rapporto di rappresentanza tecnica, e non all’organo suddetto” (Cass. n. 9298 del 2007).
L’anzidetta sentenza del 2011, con riferimento alla fattispecie del difensore avvocato comunale, è stata confutata da Cass. n. 9431 del 2012, secondo cui “non è idonea a far decorrere il termine breve per l’impugnazione la notifica della sentenza effettuata al Comune, parte in causa, in persona del Sindaco e presso la Casa comunale, ove l’organo è domiciliato per la carica, in assenza di qualunque richiamo al procuratore dell’ente, anch’egli domiciliato presso la Casa comunale, in quanto la sola identità di domiciliazione non assicura che la sentenza giunga a conoscenza della parte tramite il suo rappresentante processuale, professionalmente qualificato a vagliare l’opportunità dell’impugnazione”.
L’orientamento espresso da Cass. n. 9298 del 2007 e ribadito dalla sopra richiamata pronunzia del 2012, è stato poi riaffermato da Cass. n. 9843 del 2014, secondo la quale “non è idonea a far decorrere il termine breve per l’impugnazione la notifica della sentenza effettuata al comune, parte in causa, in persona del sindaco e presso la casa comunale, ove l’organo è domiciliato per la carica, in assenza di qualunque richiamo al procuratore dell’ente, anch’egli domiciliato presso la casa comunale, in quanto la sola identità di domiciliazione non assicura che la sentenza giunga a conoscenza della parte tramite il suo rappresentante processuale, professionalmente qualificato a vagliare l’opportunità dell’impugnazione. Ne’ tale effetto è riconducibile alla notificazione della sentenza al comune presso l’avvocatura comunale, organo deputato alla trattazione degli affari legali, in quanto si tratta di una notificazione che, per non essere effettuata con il riferimento nominativo al procuratore, non può considerarsi eseguita alla parte nel domicilio eletto presso il procuratore, poiché la domiciliazione è riferibile al procuratore, con il quale sussiste il rapporto di rappresentanza tecnica, e non all’organo suddetto”.
1.3 Nell’osservare come l’orientamento del quale si è dato, da ultimo, conto, trovi conferma anche in Cass. Civ., Sez. VI, 20 settembre 2016, n. 18356, rileva il Collegio come la notificazione indirizzata alla parte, senza alcuna indicazione del difensore, non assicuri che l’atto notificato venga percepito nella sua effettiva consistenza e, quindi, recapitato al difensore; così, ingenerandosi una situazione di incertezza.
Deve, quindi, considerarsi che:
– anche quando ciò accada, la forma prescelta per la notificazione, in ragione dell’assenza di qualsiasi indicazione del difensore, rende dubbia la volontà del notificante di far decorre il termine per l’impugnazione;
– è il notificante che sceglie una forma di notificazione non rituale e, dunque, ingenerante incertezza;
– la modifica del secondo comma dell’articolo 479 c.p.c., avvenuta con le riforme del 2005-2006, segna la netta distinzione fra la notificazione alla parte personalmente senza coinvolgimento del difensore e quella di cui all’articolo 285 c.p.c. al procuratore allorquando la parte sia da esso rappresentata, rafforzandosi la rilevanza della necessità che la relazione di notificazione lo coinvolga.
1.4 L’omessa notificazione al procuratore costituito, irrilevante il richiamo al domicilio eletto presso la coincidente sede dell’Amministrazione provinciale e dell’Avvocatura del medesimo Ente, esclude la decorrenza del termine per la proposizione dell’appello alla data della notificazione della pronunzia di prime cure.
L’eccezione in rito all’esame, pertanto, deve essere disattesa in quanto infondata.
- Nel merito, l’appello è meritevole di accoglimento.
2.1 Viene in considerazione, in primo luogo, la formulazione della “dichiarazione” dal ricorrente resa, ritenuta dall’Amministrazione inidonea ad integrare dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, ai sensi delle disposizioni dettate dal D.P.R. 445/2000.
Va osservato, al riguardo, come la delibera consiliare n. 58 del 12 agosto 2009 (recante “indirizzi per la nomina, la designazione e la revoca dei rappresentanti della Provincia presso Enti, Aziende, Istituzioni”) prevedesse (art. 6) che “tutti i nominati, entro 15 giorni dalla comunicazione della nomina, devono produrre dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà attestante il possesso di tutti i requisiti, l’assenza di condizioni di incompatibilità e di situazioni di conflitto di interessi”.
A fronte di tale disposto, l’interessato produceva un atto recante il seguente contenuto:
“… comunica l’assenza di cause di incompatibilità per l’espletamento delle relative funzioni. Lo stesso informerà la Provincia immediatamente in ordine al verificarsi di nuove condizioni e fornirà con la periodicità richiesta una relazione sull’attività svolta in seno all’Istituto”.
Alla “comunicazione” anzidetta, il sig. Morciano allegava copia della patente di guida.
2.2 Quanto sopra osservato in punto di fatto, va rammentato come l’art. 38 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, preveda (comma 1) che “le istanze e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi sono sottoscritte dall’interessato in presenza del dipendente addetto ovvero sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore”.
L’art. 47 dello stesso D.P.R. n. 445/2000 stabilisce, al comma 1, che “L’atto di notorietà concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell’interessato è sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo con la osservanza delle modalità di cui all’articolo 38”.
Il successivo art. 48, poi, dispone che “le singole amministrazioni predispongono i moduli necessari per la redazione delle dichiarazioni sostitutive, che gli interessati hanno facoltà di utilizzare. Nei moduli per la presentazione delle dichiarazioni sostitutive le amministrazioni inseriscono il richiamo alle sanzioni penali previste dall’articolo 76, per le ipotesi di falsità in atti e dichiarazioni mendaci ivi indicate. Il modulo contiene anche l’informativa di cui all’articolo 10 della legge 31 dicembre 1996, n. 675”.
1.3 Proprio sul disposto dell’art. 48 da ultimo riportato, si è soffermata la sentenza appellata, che ha stigmatizzato il comportamento nella vicenda assunto dalla procedente Amministrazione (omessa predisposizione di modulistica a mezzo della quale effettuare la dichiarazione sostitutiva) e ritenuto che esso avrebbe indotto effetti inficianti sul conclusivo provvedimento, con il quale è stata esclusa la sussumibilità della “comunicazione” dl sig. Morciano nel genus delle “dichiarazioni” disciplinate dalla illustrate disposizioni del D.P.R. 445/2000.
Leggesi, infatti, nella sentenza appellata che:
– “il fatto che i privati abbiano facoltà di utilizzare i modelli tipo predisposti dalla amministrazione non comporta … che anche l’amministrazione possa fare a meno di predisporli: la libertà dei primi di utilizzare modelli alternativi di dichiarazioni (purché ovviamente conformi ai requisiti prescritti dall’ordinamento giuridico) non incide sull’obbligo della amministrazione pubblica di mettere a disposizione dei privati gli strumenti normativamente previsti per assicurare che le dichiarazioni sostitutive di certificazione e quelle sostitutive di atto di notorietà siano rese in maniera corretta”;
– “dalla disposizione richiamata deriva che l’amministrazione provinciale, nel richiedere al ricorrente la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà attestante l’insussistenza di incompatibilità ai fini del conferimento dell’incarico, aveva un vero e proprio obbligo di predisporre un modello di dichiarazione tipo, corredata dalla indicazione dei documenti da allegare (nella specie, copia del documento di riconoscimento) in modo da porre il ricorrente in condizione di formulare una dichiarazione corretta”;
– “la mancata predisposizione da parte della amministrazione provinciale del modello di dichiarazione si riverbera sulla legittimità degli atti impugnati anche per eccesso di potere”.
Conseguentemente rispetto alle riportate considerazioni, il giudice di prime cure ha ritenuto che, avendo “il dott. Morciano tempestivamente presentato la documentazione richiesta ai fini della formalizzazione dell’incarico, la rilevata irritualità della dichiarazione presentata, non imputabile in via esclusiva al ricorrente, avrebbe dovuto indurre l’amministrazione provinciale a consentire al ricorrente di regolarizzare la dichiarazione medesima, integrandola con gli elementi mancanti”.
1.4 Il ragionamento come sopra seguito dal giudice di primo grado non merita condivisione.
Alla (mera) facoltà di utilizzazione, da parte dei soggetti interessati, della modulistica predisposta dall’Amministrazione al fine di rendere la dichiarazione sostitutiva, infatti, accede che:
– l’obbligatorietà dell’approntamento di idonei modelli, non esclude la predisposizione della dichiarazione in altre forme, purché rispettose della sostanza dell’obbligo dichiarativo incombente sul privato;
– conseguentemente, la formulazione della dichiarazione sul modulo (a ciò) predisposto non assume carattere di vincolatività;
– e, per l’effetto, anche la dichiarazione altrimenti resa è suscettibile di apprezzamento in relazione alla sua portata contenutistica: e, quindi, all’assolvimento dell’obbligo dichiarativo al quale la medesima è finalisticamente preordinata.
Se l’appellato rappresenta la mancata predisposizione, ad opera della Provincia di Lecce, di apposito modulo per la dichiarazione sostitutiva (peraltro, senza averne dimostrato la non disponibilità, presso gli uffici dell’Ente), la mera facoltà di utilizzazione dello stesso:
– ben avrebbe potuto consentire la predisposizione della dichiarazione stessa anche senza l’impiego della modulistica a ciò deputata;
– in ogni caso, era affatto inidonea ad esimere il dichiarante dal rendere attestazione conforme ai contenuti dell’obbligo dichiarativo di che trattasi; con riferimento, segnatamente, alla responsabilità – presidiata anche penalmente – che assiste la formulazione della dichiarazione rispetto alla veridicità del contenuto della stessa.
Deve quindi escludersi, in difforme avviso rispetto a quanto ritenuto dal giudice di prime cure, che la mancata predisposizione della modulistica riverberi attitudine invalidante sulla conclusiva determinazione della Provincia di Lecce, atteso che anche la mancata predisposizione di modulistica per la formulazione della dichiarazione sostitutiva – quantunque, si ripete, indimostrata – non esonerava, comunque, l’interessato dall’obbligo di rendere quest’ultima nelle forme e con i contenuti di cui al D.P.R. 445/2000.
Né, evidentemente, esentava quest’ultimo dal rendere dichiarazione completa rispetto a quanto richiesto dall’art. 6 del deliberato consiliare in precedenza riportato; e, quindi, attestante:
– il possesso di tutti i requisiti;
– l’assenza di condizioni di incompatibilità e di situazioni di conflitto di interessi.
La “comunicazione” resa dal sig. Morciano, come sopra riportata, non soddisfa l’integrità degli obblighi dichiarativi sopra indicati (piuttosto risolvendosi nella mera comunicazione in ordine all’assenza di cause di incompatibilità): per l’effetto, dovendosi escludere che essa potesse formare oggetto di utile considerazione ad opera della procedente Amministrazione.
1.5 Né, sotto altro profilo, la pronunzia appellata merita conferma con riferimento al – pure evocato – obbligo di consentire all’interessato la “regolarizzazione” della dichiarazione irritualmente presentata.
L’evocazione di una forma di “soccorso istruttorio”, infatti, ben può intervenire in presenza di incompletezza, ovvero formale irregolarità della dichiarazione: non quando, diversamente, il contenuto della stessa non rechi i requisiti minimi di “identificabilità” alla stregua delle previsioni dettate dalla disciplina di riferimento.
In assenza, dunque, di una “dichiarazione” sostitutiva di atto di notorietà, come tale qualificabile, non deve ritenersi ammissibile l’integrazione postuma di un contenuto dichiarativo carente, ovvero insuscettibile di essere sussunto nella tipologia attestativa contemplata dal D.P.R. 445/2000.
- L’appellata sentenza ha, quindi, errato nel ritenere:
– la “scusabilità” dell’errore dichiarativo nel quale è incorso l’appellato, in quanto conseguente all’omessa predisposizione di modulistica da parte dell’Ente;
– l’integrabilità della dichiarazione stessa.
Nell’escludere la rilevanza, ai fini del decidere, della questione riguardante l’omessa allegazione, alla “comunicazione” presentata dal sig. Morciano, di documento di riconoscimento (come previsto dallo stesso D.P.R. in rassegna), atteso che:
– il documento (nella fattispecie: patente di guida) risulta essere stato acquisito dall’Ente procedente a corredo della dichiarazione onde trattasi;
– tale profilo di invalidità della dichiarazione non risulta contemplato nell’atto gravato dall’appellato in prime cure, ma unicamente evocato nelle difese della Provincia;
deve, conclusivamente, ribadirsi la rilevanza delle constatate mende affliggenti la pronunzia appellata: la quale deve, per l’effetto, essere riformata.
- La particolarità della controversia integra idoneo presupposto ai fini della compensazione fra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Giancarlo Luttazi, Consigliere
Antonella Manzione, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere
Roberto Politi, Consigliere, Estensore
