Il silenzio-assenso in materia di tutela ambientale e paesaggistica

tutela ambientale

Il Tar Roma ha ribadito il principio già fissato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con decisione n. 17 del 27 luglio 2016, che ha affermato il principio di diritto secondo cui “il silenzio-assenso previsto dall’art. 13, commi 1 e 4, della legge n. 394 del 1991 non è stato implicitamente abrogato a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 80 del 2005 che, nell’innovare l’art. 20 della legge n. 241 del 1990, ha escluso che l’istituto generale del silenzio-assenso possa trovare applicazione in materia di tutela ambientale e paesaggistica”.

Leggi il testo della sentenza 1410/2020 :

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4145 del 2017, proposto da
Autostrade del Lazio S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Alessandro Botto, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di San Nicola Da Tolentino n. 67, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura dell’Ente in Roma, via del Tempio di Giove n. 21, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege presso la sede di quest’ultima in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio Stabile SIS Scpa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Patrizio Leozappa, Giuseppe Rusconi e Francesco Vagnucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Arturo Cancrini in Roma, piazza di San Bernardo n. 101, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Luciana De Petris, non costituita in giudizio;

e con l’intervento di

ad adjuvandum:
Consorzio Stabile SIS Scpa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Patrizio Leozappa, Giuseppe Rusconi e Francesco Vagnucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Arturo Cancrini in Roma, piazza di San Bernardo n. 101, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ad opponendum:
Marco Marsicola e Società Agricola Sarteano a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dagli Avvocati Giovanni Valeri e Sergio Gostoli, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, viale G. Mazzini n. 11, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Cesare Lopez, rappresentato e difeso dagli Avvocati Leonardo Lavitola ed Emiliano Trombetti, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Costabella n. 23, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ilaria Martino, Corrado De Rossi Re, Fabio Primiani, Domenico Sammarco, Annalisa Del Grande, Beatrice Rotoli e Walter Riccardi, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocato Ettore Corsale, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G. Bettolo n. 17, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Luciana De Petris, rappresentata e difesa dall’Avvocato Ettore Corsale, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G. Bettolo n. 17, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Verdi Ambiente e Società A.P.S. Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Pietro Adami e Marcello Nardi, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Pietro Adami in Roma, corso d’Italia n. 97, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Luigi Cerri, Vincenzo Cerri, Giovanna Rosa Contu e Maria Berardi, tutti rappresentati e difesi dagli Avvocati Antonio Belloni e Federico Belloni, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Federico Belloni in Roma, via Cassia n. 240 Pal.1 Int. 27, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azelio Marsicola e Società Agricola Piane di Campo di Merlo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dagli Avvocati Riccardo Filippo Delli Santi ed Alessandro Falasca, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Riccardo Delli Santi in Roma, via di Monserrato n. 25, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Danilo Natalizi e Condominio Borgo Dè Meruli, in persona del legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocato Martino Margiotta, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Riccardo Delli Santi in Roma, via di Monserrato n. 25, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della nota di Roma Capitale – Dipartimento Tutela, Direzione Promozione Tutela Ambientale e Benessere degli Animali – Servizio Riserva Naturale Statale Litorale Romano del 28 febbraio 2017, prot. QI 11942, ricevuta dalla ricorrente l’1 marzo 2017, prot. ADL 43-A;

– degli atti presupposti, connessi o consequenziali, tra cui: (i) il parere n. 40/2017 della Commissione di Riserva della Riserva Naturale Statale Litorale Romano (“Commissione Riserva”) espresso nella seduta n. 19 dell’8 febbraio 2017; (ii) l’Istruttoria Tecnica e gli elaborati progettuali trasmessi in data 13 dicembre 2016 dall’Ente di Gestione alla Commissione Riserva con nota prot. QL70542;

nonché per il risarcimento del danno.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Consorzio Stabile SIS Scpa;

Visto l’intervento ad adjuvandum del Consorzio Stabile SIS Scpa;

Visti gli interventi ad opponendum indicati in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2019, il Cons. Rita Tricarico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

 

FATTO

La ricorrente Autostrade del Lazio S.p.A. è subentrata alla Regione Lazio, quale soggetto attuatore del corridoio intermodale Roma-Latina e collegamento Cisterna-Valmontone, opera inclusa nel programma delle opere strategiche di preminente interesse nazionale per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese di cui alla legge n. 443 del 2001 (cd. legge obiettivo) ed inserita nel primo programma delle Infrastrutture strategiche di cui alla delibera CIPE 21 dicembre 2001, n. 121, e ss.mm.ii. -, giusta delibera del CIPE 2 aprile 2008, n. 55.

Il progetto preliminare di tale opera è stato approvato con delibera del CIPE n. 50 del 29 settembre 2004, ai sensi dell’articolo 3 del d.lgs n. 190 del 2002.

Successivamente il progetto preliminare è stato modificato nel tratto iniziale.

Detta variante rispondeva ad una precisa richiesta del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti di modificare lo svincolo terminale e di aggiungere 7 km di collegamento autostradale per consentire l’allaccio diretto all’A12 Roma-Civitavecchia.

Con provvedimento del 15 giugno 2012, n. 963, la Commissione Speciale VIA del Ministero dell’Ambiente ha espresso parere favorevole, con prescrizioni, in merito alla variante integrativa e all’ottemperanza del progetto definitivo della tratta 1 alle prescrizioni dettate in sede di approvazione del progetto preliminare con delibera CIPE n. 50 del 2004.

Quindi, con successiva delibera del CIPE n. 51 del 2 agosto 2013, è stato approvato il progetto definitivo della tratta 1, comprensivo della variante integrativa.

L’approvazione, con prescrizioni, ai fini della compatibilità ambientale, è avvenuta ai sensi degli artt. 165 e ss. del d.lgs n. 163 del 2006, nel testo anteriore alle modifiche apportate dal decreto n. 70 del 2011.

La citata delibera CIPE n. 51 del 2013 è stata impugnata con numerosi ricorsi (vedi, tra gli altri: RG 1484/2014, 1967/2014, 3452/2014 e 10270/2014) da soggetti proprietari di aree interessate dalla procedura di esproprio funzionale alla realizzazione dell’opera de qua, davanti a questo Tribunale – sezione I bis, che li ha tutti respinti con sentenze adottate il 2 luglio 2019.

Nelle more Autostrade del Lazio ha affidato la concessione di progettazione esecutiva, costruzione e gestione dell’opera al Consorzio SIS giusta delibera del 6 luglio 2016.

Detto affidamento è stato impugnato con ricorso proposto dinanzi a questo Tribunale, che l’ha respinto con sentenza n. 4001 del 2017, poi riformata in appello dal Consiglio di Stato – sezione V, con sentenza n. 5370 del 2018. Il ricorso per revocazione proposto dal Consorzio SIS è stato dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato.

Medio tempore, con provvedimento del Dipartimento Tutela ambientale – Direzione Promozione tutela ambientale e benessere degli animali – Servizio Riserva naturale statale Litorale Romano di Roma Capitale prot. QI 11942 del 28 febbraio 2017, è stato negato il nulla osta alla realizzazione del corridoio tirrenico meridionale autostrada A12 Roma Fiumicino- Appia (Formia) oggi denominata A12- Tor de’ Cenci, sulla base del parere negativo (vincolante) n. 40/2017, espresso dalla Commissione di riserva della suddetta riserva naturale.

L’emissione del diniego di nulla osta qui censurato ha fatto seguito alla diffida ad adempiere del 28 ottobre 2016 da parte di Luciana De Petris, uno dei proprietari dei terreni espropriandi, odierna interveniente ad opponendum. Il Ministero dell’Ambiente, Tutela del territorio e del mare, così sollecitato, ha invitato l’Ente gestore, vale a dire Roma Capitale, a fornire con la massima urgenza alla Commissione quanto richiesto con la nota del 17 luglio 2012, in particolare, il progetto corredato di istruttoria tecnica e dei pareri endoprocedimentali, documentazione necessaria ai fini dell’espressione del parere di propria competenza.

Quindi, con nota del 13 dicembre 2016, Roma capitale ha trasmesso tale documentazione, comunicando che le aree oggetto di intervento ricadono all’interno del perimetro della riserva.

Avverso il menzionato provvedimento comunale in data 28 febbraio 2017, nonché il presupposto parere, è stato proposto il ricorso in esame, affidato ai seguenti motivi di censura:

1) Violazione degli artt. 3 e 4 bis del d.lgs. n. 190 del 2002 e degli artt. 165, 166, 167 e 168 del d.lgs. n.163 del 2006 – violazione delle deliberazioni CIPE nn. 50/2004 e 51/2013 – violazione dell’art. 97 Cost. – eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità.

Il provvedimento gravato è stato emesso in relazione a un procedimento di approvazione di un’opera infrastrutturale di interesse strategico, conclusosi da anni.

Il progetto preliminare è stato approvato dal CIPE in base alle disposizioni del d.lgs. n. 190 del 2002, perciò senza il vaglio della conferenza dei servizi, fermo restando il necessario consenso del Presidente della Regione territorialmente competente, ai fini dell’intesa sulla localizzazione dell’opera, che si pronuncia, sentiti i Comuni nel cui territorio essa si realizza (art. 3, comma 5).

Tuttavia nel procedimento di valutazione di impatto ambientale il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare deve tener conto di eventuali osservazioni da parte delle Amministrazioni interessate.

Le valutazioni espresse in sede di VIA confluiscono poi nel procedimento di approvazione del progetto preliminare e il loro esame è anzi condizione per l’approvazione del progetto preliminare.

La giurisprudenza ha riconosciuto l’immediata lesività della delibera di approvazione del progetto preliminare ex d.lgs. n. 190 del 2002, dichiarando, perciò, l’onere di immediata sua impugnazione, pena il consolidarsi dei suoi effetti e l’impossibilità di rimettere in discussione l’intesa raggiunta sulla localizzazione dell’opera.

L’Ente di Gestione – Roma Capitale – non ha partecipato attivamente alla procedura di VIA relativa al progetto preliminare, né si è attivato per impugnare tempestivamente la delibera CIPE n. 50 del 2004, con cui è stata approvata la tratta 1.

Il diniego censurato sarebbe altresì tardivo avuto riguardo alla delibera CIPE n. 51 del 2013, con cui è stata assentita la localizzazione della tratta 1 in riferimento alla variante integrativa ed è stato approvato il progetto definitivo dell’intera tratta 1.

L’approvazione è avvenuta in base alle previsioni del d.lgs n. 163 del 2006, nel testo anteriore alle modifiche apportate dal decreto n. 70 del 2011.

Rispetto a tale approvazione la conferenza dei servizi riveste una mera funzione istruttoria e i pareri devono essere necessariamente espressi entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla ricezione del progetto definitivo, per cui le proposte tardivamente pervenute non sono prese in esame ai fini dell’approvazione del progetto da parte del CIPE.

Dal momento che l’adozione della delibera di approvazione del progetto definitivo di un’opera strategica vale a sostituire ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominato, consentendo la realizzazione dell’opera prevista nel progetto approvato, la sua mancata impugnazione determina l’inoppugnabilità del titolo legittimante la realizzazione dell’opera e impedisce di far valere eventuali vizi di illegittimità da cui lo stesso risulti affetto.

Ne consegue che è illegittimo un intervento ex post, quale si configurerebbe il parere negativo dell’Ente di Gestione qui gravato.

2) Violazione degli artt. 4, 7, 8 e 9 del D.M. 29 marzo 1996 (istitutivo della riserva statale), in combinato disposto con l’art. 13 della legge n. 394/1991 e gli artt. 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241 del 1990 – violazione degli artt. 3 e 4 bis del d.lgs. 190 del 2002 e degli artt. 165, 166, 167 e 168 del d.lgs. n. 163 del 2006 – violazione delle deliberazioni CIPE nn. 50/2004 e 51/2013 – eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità – violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione.

Una parte del tracciato relativo alla tratta 1 ricade nel perimetro della Riserva Statale.

La realizzazione di nuovi interventi nelle aree ivi ricomprese è soggetta al D.M. 29 marzo 1996 (“Decreto Riserva Statale”), che affida la sua gestione agli Enti di gestione (il Comune di Roma e il Comune di Fiumicino per le aree di rispettiva competenza), sulla base di appositi piani di gestione che devono essere adottati dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.

In mancanza di adozione di detti piani di gestione, allo stato risultano applicabili le misure di salvaguardia previste agli artt. 7, 8 e 9 del decreto medesimo.

Ai sensi dell’art. 4 del richiamato decreto, ai fini del rilascio dei nulla osta, autorizzazioni o atti di assenso comunque denominati, gli Enti di gestione si avvalgono di una Commissione di riserva, nominata dal predetto Ministero.

Durante il regime transitorio, all’autorizzazione di nuovi interventi si applica l’art. 8 del decreto Riserva Statale, il quale stabilisce, al comma 1, che, fatto salvo quanto previsto dall’art. 7 in merito agli interventi ricadenti nell’area di Tipo 1, su tutto il territorio della riserva possono essere autorizzati i nuovi interventi di rilevante trasformazione del territorio, quali le opere di mobilità, per i quali, alla data di sua entrata in vigore, non siano iniziati i lavori.

L’art. 9, recante “Modalità di rilascio di autorizzazioni in regime transitorio”, stabilisce che le autorizzazioni di cui agli artt. 7 e 8 siano rilasciate dai Comuni di Roma e Fiumicino, in relazione alle rispettive competenze, previo parere vincolante della Commissione di riserva, da rendersi con le modalità di cui all’art. 13 della legge 394/1991.

Quest’ultima disposizione prevede che il rilascio di autorizzazioni relative ad interventi ed opere all’interno dei parchi sia sottoposto al preventivo nulla osta dell’Ente parco, il quale deve verificare la conformità dell’intervento alle disposizioni del piano e del regolamento, ed altresì che, decorsi 60 giorni dalla richiesta del nulla osta, quest’ultimo si intende rilasciato.

Perciò il meccanismo di rilascio del parere dell’Ente di Gestione della Riserva Statale sarebbe riconducibile all’istituto del silenzio – assenso.

Peraltro l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con decisione n. 17 del 27 luglio 2016, ha affermato il principio di diritto secondo cui “il silenzio-assenso previsto dall’art. 13, commi 1 e 4, della legge n. 394 del 1991 non è stato implicitamente abrogato a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 80 del 2005 che, nell’innovare l’art. 20 della legge n. 241 del 1990, ha escluso che l’istituto generale del silenzio-assenso possa trovare applicazione in materia di tutela ambientale e paesaggistica”.

Resta da verificare se tale assenso si sia formato nella vicenda in questione.

Rileva la ricorrente che l’Ente di Gestione è stato invitato a esprimere le proprie valutazioni sul progetto definitivo della tratta 1 con propria comunicazione del 29 novembre 2011 ed è stato chiamato a partecipare alla conferenza dei servizi indetta dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con nota del 20 gennaio 2012. Non avendo espresso alcun parere né partecipato alla conferenza dei servizi nel termine di 60 giorni dalla richiesta, il parere dell’Ente di Gestione doveva considerarsi favorevolmente reso.

Né potrebbe obiettarsi che il silenzio-assenso non si sarebbe utilmente formato nella presente vicenda a causa di una supposta mancanza di un efficiente coordinamento tra l’Ente di Gestione e la Commissione Riserva, tale da impedire il decorso del termine di 60 giorni per provvedere. Sembrerebbe, in particolare, che la Commissione Riserva (organo consultivo) affermi di non avere reso il proprio parere all’epoca del procedimento di approvazione della progettazione definitiva in quanto l’Ente di Gestione avrebbe omesso di trasmettere la relazione istruttoria e pareri endoprocedimentali, asseritamente necessari.

Pur volendo ammettere un difetto di cooperazione da parte dell’Ente di Gestione (peraltro indimostrato), comunque tale circostanza rappresenterebbe un episodio di mala gestio, unicamente imputabile all’inefficiente organizzazione dell’Ente di Gestione, i cui effetti non potrebbero inficiare retroattivamente la correttezza dell’iter procedimentale seguito e da tempo concluso per l’approvazione della tratta 1.

Perfezionatasi la fattispecie del silenzio-assenso, l’Amministrazione conserverebbe il solo potere di agire in autotutela ai sensi degli artt. 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241 del 1990.

Il diniego gravato dovrebbe quindi ritenersi illegittimo, non avendo lo stesso né la forma né la sostanza di un atto di autotutela ed atteggiandosi invece a mero diniego tardivo, privo della necessaria fase partecipativa, nonché dell’esplicazione dei motivi di interesse pubblico posti a suo sostegno.

3) Violazione di legge – violazione degli artt. 1 e 10 bis della legge n. 241 del 1990 – mancata comunicazione delle condizioni ostative all’accoglimento dell’istanza – violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione – eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto e difetto di istruttoria – violazione del legittimo affidamento – violazione degli artt. 3, 7, 8, 9 e 10 (della legge n. 241 del 1990) – difetto di motivazione – violazione degli artt. 4, 7, 8 e 9 del D.M. 29 marzo 1996 (istitutivo della Riserva Statale) – eccesso di potere per sviamento.

Il rilascio del nulla osta negativo risulterebbe viziato sotto molteplici profili, tra i quali il mancato rispetto delle garanzie procedimentali di cui all’art. 10 bis della legge n. 241 1990, in forza delle quali è fatto obbligo alla P.A., prima della formale adozione di un provvedimento negativo, di comunicare tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda.

L’unica situazione in cui la mancata comunicazione delle ragioni ostative all’accoglimento della domanda non comporta l’illegittimità del provvedimento finale adottato si verifica quando il relativo contenuto non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, situazione che qui non ricorrerebbe.

Infatti, qualora fosse stata nelle condizioni di apportare il proprio contributo nel corso del procedimento in esame, la Società ricorrente avrebbe potuto fornire elementi idonei a superare i rilievi negativi posti a fondamento del diniego.

Il parere n. 40/2017 della Commissione Riserva muove dall’assunto che “l’intervento di cui trattasi costituisce un nuovo intervento di modificazione del territorio e di ulteriore urbanizzazione, non riconducibile ad alcuna delle fattispecie per le quali è previsto un regime autorizzatorio da parte dell’organismo di gestione della riserva”.

Anche a voler accogliere la motivazione del vincolo insistente sull’area di Tipo 1 – che interessa soltanto una minima parte del tracciato, pari ad appena 175 metri (su circa 100 km complessivi) -, quale (sufficiente) causa ostativa al rilascio del nulla osta limitatamente a tale tratto, nel provvedimento adottato l’Amministrazione trascurerebbe totalmente il fatto che la realizzazione di un’infrastruttura strategica rappresenta un interesse pubblico di rilievo, tale da richiedere, per essere (legittimamente) sacrificato, quanto meno, la necessità di un’approfondita ponderazione di tutti gli interessi in gioco.

Nel caso in esame, per contro, non si ravviserebbe alcun tipo di valutazione in relazione alla sussistenza del pubblico interesse diverso da quello al ripristino della legalità.

Nel merito, la Commissione Riserva ha negato il consenso sulla base delle seguenti considerazioni: “la realizzazione dell’opera rappresenta una rilevante trasformazione del territorio”, ma osserva al riguardo parte ricorrente che gli interventi di trasformazione del territorio nelle aree di Tipo 2 sono espressamente autorizzabili.

La Commissione Riserva afferma ancora: “inoltre, la realizzazione di un viadotto sul Tevere con costruzione di pilastri in zona di Tipo 1 non risulta compatibile con le norme vigenti. L’impatto sugli ecosistemi ripari e quelli limitrofi, e, nello specifico, il prevedibile disturbo su specie di uccelli in Direttiva 79/409/CEE “Uccelli” e su invertebrati e vertebrati in Direttiva 92/43/CEE “Habitat” risulta non compatibile con le funzioni di conservazione delegate alla Riserva statale del Litorale Romano. Nell’insieme, oltre ad un grave danno al paesaggio, la realizzazione dell’opera, che comporta danni diretti conseguenti la costruzione delle strutture ed indiretti derivanti dall’inquinamento prodotto, sarebbe esiziale per la funzionalità ecologica che l’area in oggetto riveste. Infatti essa svolge un ruolo unico nella connettività ecosistemica tra la Riserva Statale del Litorale romano, la Riserva della Tenuta Presidenziale di Castelporziano e la Riserva naturale regionale di Decima-Malafede, producendo un effetto di frammentazione di discontinuità nel sistema di conservazione degli ambienti litoranei medio-tirrenici, motivo fondante della Riserva statale stessa”.

In proposito la ricorrente richiama il parere (favorevole) della Commissione VIA del Ministero dell’Ambiente n. 963 del 2012, dal quale emerge che il progetto definitivo de quo prevedesse, proprio in considerazione delle caratteristiche dell’area interessata dalla tratta 1, svariate proposte di interventi di mitigazione paesaggistico ambientali ed acustica e di misure di compensazione. In particolare, tra gli interventi paesaggistico ambientali, il progetto definitivo prevede: (i) la ricostituzione della vegetazione esistente e danneggiata; (ii) a supplire l’occupazione di suolo; (iii) a rivalutare la vegetazione igrofila presente lungo i corsi d’acqua. Quanto agli interventi di mitigazione acustica, venivano proposti (i) su tutto l’ambito di intervento stradale, la stesa di asfalto drenante fonoassorbente; (ii) barriere antirumore con caratteristiche fonoassorbenti lungo tutto il bordo dell’infrastruttura. Nel parere, inoltre, veniva evidenziata “la possibilità di modificare nelle successive fasi di progettazione le caratteristiche specifiche degli schermi acustici proposti utilizzando tipologici equivalenti o, in casi particolari, anche diversi, come ad esempio barriere di tipo integrato”. Infine, con riferimento agli interventi di compensazione, si evidenzia che Autostrade del Lazio ha proposto “la realizzazione di un’isola di naturalità al fine di mitigare l’impatto della nuova infrastruttura nell’area di attraversamento della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano” e che “l’intervento di compensazione, dell’estensione di circa 4,5 ha, sarà caratterizzato da un’elevata densità di specie tipicamente igrofile, così da poter assolvere al meglio l’esigenza ecologica per cui è stato creato e costituire una porzione di bosco igrofilo che si leghi fisicamente e concettualmente alla vegetazione ripariale esistente”.

Nel parere n. 40/2017 mancherebbe il bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco. Esso sarebbe inficiato da difetto di motivazione, anche riconducibile alle violazioni del giusto procedimento.

Evidenzia ancora Autostrade del Lazio che per quattro anni l’Ente di Gestione è rimasto inerte, salvo poi iniziare e concludere le attività istruttorie per l’adozione del diniego del nulla osta nell’arco di pochi mesi, adottando un parere manifestamente illegittimo, e conclude con l’assunto che la sua condotta manifesterebbe evidenti sintomi di sviamento di potere.

In relazione a quanto dedotto sub 1) e 2), l’odierna ricorrente sostiene che il diniego impugnato sarebbe nullo.

Infine chiede il risarcimento dei danni subiti per effetto dell’adozione del diniego censurato.

Si sono costituiti in giudizio gli intimati Consorzio Stabile SIS Scpa e Roma Capitale.

Successivamente sono intervenuti ad opponendum diversi soggetti lesi dalla realizzazione dell’opera in questione, producendo documentazione.

Il citato Consorzio Stabile SIS Scpa è altresì intervenuto ad adjuvandum.

Si è costituito anche il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.

Autostrade del Lazio e Roma Capitale hanno ciascuna prodotto una memoria difensiva (la seconda controdeducendo alle censure ex adverso) in vista della camera di consiglio del 7 giugno 2017, fissata per la trattazione della domanda cautelare.

Con ordinanza n. 2853 dell’8 giugno 2017, questa è stata respinta sul rilievo che “la delibera n. 50/2013 adottata dal Cipe è tuttora efficace e che essa, allo stato – ovvero anche nell’ipotesi in cui fosse illegittima per le ragioni rappresentate dagli intervenienti – sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione o parere comunque denominato, ai sensi degli artt. 166 e ss del d.lgs. n. 163/2006, nel testo applicabile, ratione temporis alla fattispecie” e che, “pertanto, … gli atti impugnati non sono idonei – ex se – ad incidere sul progetto approvato (quand’anche, in ipotesi, lo stesso presenti parti in contrasto con le misure di salvaguardia contenute nel d.m. istitutivo della Riserva del Litorale Romano), in quanto, allo scopo, sarebbe comunque necessario un atto di autotutela da parte dell’organo competente all’approvazione del progetto definitivo e della dichiarazione di pubblica utilità”.

La richiamata ordinanza non è stata appellata.

Gli interventori ad opponendum hanno depositato memorie e/o documenti e la ricorrente ha prodotto memorie, anche di replica, in vista dell’udienza pubblica del 3 luglio 2019.

Nella predetta udienza pubblica, in accoglimento anche delle istanze delle parti, è stato disposto un rinvio per attendere la decisione su ricorsi connessi, proposti dagli attuali interventori ad opponendum, introitati dalla sezione I bis il 2 luglio 2019.

È stata nel contempo fissata l’udienza pubblica del 18 dicembre 2019, nella quale, acquisita la memoria ex art. 73 c.p.a. prodotta da parte ricorrente (recante anche gli aggiornamenti sui fatti della procedura), il ricorso è stato trattenuto in decisione.

 

DIRITTO

1 – Con il ricorso all’esame del Collegio Autostrade del Lazio, soggetto attuatore del corridoio intermodale Roma-Latina e collegamento Cisterna-Valmontone, impugna la nota di Roma Capitale del 28 febbraio 2017, recante il diniego di nulla osta alla realizzazione del suddetto intervento, espresso, quale Ente di gestione, sulla base del parere negativo espresso dalla Commissione di Riserva nella seduta n. 19 dell’8 febbraio 2017, anch’esso gravato unitamente agli atti dell’istruttoria tecnica eseguita.

1.1 – Con lo stesso viene altresì avanzata domanda di risarcimento dei danni asseritamente patiti per effetto dell’adozione del richiamato nulla osta.

2 – Deve innanzi tutto vagliarsi l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per omessa impugnativa delle note del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 29 novembre 2016, prot. 25131 e 21 ottobre 2016, prot. 22315, mossa da alcuni intervenienti.

2.1 – Deve considerarsi che le suddette note sono soltanto mere comunicazioni, le quali traggono origine dalle diffide inviate dalla Signora De Petris allo stesso Ministero per chiedere la trasmissione della documentazione progettuale dell’opera alla Commissione di Riserva, e, perciò, non rivestono natura provvedimentale e neppure endoprocedimentale, con la conseguenza che in capo alla ricorrente non vi era alcun onere di impugnarle.

3 – Sempre in via pregiudiziale deve disattendersi l’eccezione di inammissibilità degli interventi ad opponendum sollevata dalla ricorrente, attesa l’incidenza che avrebbe un eventuale accoglimento del ricorso, che rimuoverebbe un ostacolo alla realizzazione dell’opera, per la quale terreni di loro proprietà hanno costituito oggetto di reiterato vincolo preordinato all’esproprio.

4 – Nel merito l’impugnazione proposta con il ricorso è munita di fondamento per le ragioni che saranno esposte di seguito.

5 – Al riguardo si rende preliminarmente opportuno inquadrare gli atti impugnati nella procedura che ha riguardato l’opera alla quale essi si riferiscono.

5.1 – Il progetto preliminare dell’opera di che trattasi è stato approvato con delibera del CIPE n. 50 del 29 settembre 2004, ai sensi dell’articolo 3 del d.lgs n. 190 del 2002.

Si rammenta che la citata disposizione, al comma 7, prevede “l’approvazione determina, ove necessario, ai sensi delle vigenti norme, l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera e perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l’intesa Stato-Regione sulla sua localizzazione, comportando l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati”.

5.2 – Successivamente il progetto preliminare è stato modificato nella tratta 1, che qui viene in rilievo, per soddisfare una precisa richiesta del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti di modificare lo svincolo terminale e di aggiungere 7 km di collegamento autostradale al fine di consentire l’allaccio diretto all’A12 Roma-Civitavecchia.

5.3 – Con provvedimento del 15 giugno 2012, n. 963, la Commissione Speciale VIA del Ministero dell’Ambiente ha espresso parere favorevole, con prescrizioni, in merito alla variante integrativa e all’ottemperanza del progetto definitivo della tratta 1 alle prescrizioni dettate in sede di approvazione del progetto preliminare con delibera CIPE n. 50 del 2004.

In tale atto della Commissione VIA si evidenzia: “Nell’ambito della presente istruttoria il Proponente ha individuato e proposto quale intervento di compensazione la realizzazione di un’”isola di naturalità” al fine di mitigare l’impatto della nuova infrastruttura nell’area di attraversamento della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano. Tale intervento, oggetto di specifica progettazione da sottoporre al Comitato di Gestione della Riserva, scaturisce da un’indicazione dell’Autorità di Bacino del Fiume Tevere, che all’art. 39 delle NTA del Piano Stralcio PS5 menziona specificatamente il tema degli attraversamenti del corridoio fluviale.

L’intervento di compensazione, dell’estensione di circa 4,5 ha, sarà caratterizzato da un’elevata densità di specie tipicamente igrofile, così da poter assolvere al meglio l’esigenza ecologica per cui è stato creato e costituire una porzione di bosco igrofilo che si leghi fisicamente e concettualmente alla vegetazione ripariale esistente.”.

Si legge ancora che Autostrade del Lazio ha proposto interventi di mitigazione paesaggistico – ambientali ed acustica e che era possibile “modificare nelle successive fasi di progettazione le caratteristiche specifiche degli schermi acustici proposti utilizzando tipologici equivalenti o, in casi particolari, anche diversi, come ad esempio barriere di tipo integrato”.

5.4 – Quindi, con successiva delibera del CIPE n. 51 del 2 agosto 2013, è stato approvato il progetto definitivo della tratta 1, comprensivo della variante integrativa.

L’approvazione è avvenuta ai sensi dell’articolo 165 e ss. del D.Lgs n 163 del 2006, ante modifiche apportate dal decreto n. 70 del 2011.

Si rileva che, secondo tali previsioni, il progetto definitivo viene rimesso, per l’approvazione, al Ministero delle Infrastrutture e trasporti e, ove competenti, a quelli dell’Ambiente e tutela del territorio, delle Attività produttive (ora Sviluppo economico) e per i Beni e le Attività culturali, nonché alle Regioni o Province autonome competenti per territorio ed infine agli Enti gestori delle interferenze.

5.5 – Deve rimarcarsi che l’approvazione comprende ogni genere di autorizzazione e permessi necessari.

5.6 – Nella specie l’approvazione è stata data con le prescrizioni, ai fini della compatibilità ambientale, riportate nell’allegato I, parte integrante della delibera stessa.

Nella delibera CIPE in parola si afferma: “Con decreto 11 giugno 2012, n. 218, il Presidente della Regione Lazio ha autorizzato, formulando prescrizioni, il citato soggetto aggiudicatore a realizzare il collegamento A12 – Pontina (Tor de’ Cenci), relativamente alla tratta ricadente all’interno della Riserva naturale di Decima Malafede, in deroga alle misure di salvaguardia ai sensi dell’art. 8, comma 9, della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29, e s.m.i, recante «Norme in materia di aree naturali protette regionali»”.

Inoltre si rileva che, con parere unico 13 giugno 2012, n. 261389, la Regione Lazio -Dipartimento istituzionale territorio, ha espresso parere favorevole, con prescrizioni, sul progetto definitivo dell’intero intervento in esame, sui relativi aspetti geologici, paesaggistici e urbanistici e sulla compatibilità ambientale.

Inoltre si dichiara che, con nota 18 luglio 2012, n. 17390, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare ha trasmesso il parere favorevole, con prescrizioni e raccomandazioni, della Commissione VIA in merito alla compatibilità ambientale del progetto definitivo del tratto dall’interconnessione con la A12 al km 5+400 e all’ottemperanza del progetto definitivo alle prescrizioni dettate in sede di approvazione del progetto preliminare per il tratto dal km 5+400 a fine intervento.

Tra le prescrizioni contenute nel parere favorevole della Commissione VIA vi è l’acquisizione dei pareri dell’Autorità di Bacino del fiume Tevere e della Commissione di gestione della Riserva naturale statale del Litorale romano.

6 – In particolare, con riguardo al parere di quest’ultimo organo, in detta delibera il CIPE dà atto che, “con nota del 20 giugno 2012 n 376, il soggetto aggiudicatore, rilevata la mancata formulazione del parere della riserva naturale statale del Litorale romano entro 60 giorni dalla richiesta, ha comunicato che il parere stesso si intendeva espresso favorevolmente, come previsto dal decreto dell’allora Ministero dell’Ambiente 29 marzo 1996, istitutivo della Riserva medesima”.

6.1 – Ciò significa che il CIPE ha riconosciuto e condiviso l’avvenuto perfezionamento del silenzio-assenso, sul quale si ritornerà successivamente.

6.2 – Quindi l’approvazione disposta dal CIPE con la delibera in esame sostituisce ogni tipo di autorizzazione e permesso, con la conseguenza che il progetto della tratta 1 dell’opera, così come risultante dalla variante integrativa, deve ritenersi in toto approvato, con le prescrizioni ambientali.

7 – Ne consegue che vi era un preciso onere di tempestiva sua impugnazione da parte di chi intendesse far valere sue presunte illegittimità ed impedire la realizzazione dell’opera.

7.1 – Roma Capitale, Ente di Gestione (ed altresì l’Ente Riserva naturale Litorale romano), non ha invece provveduto a proporre ricorso avverso la richiamata delibera del CIPE n. 51 del 2013 né la n. 50 del 2004 sempre del CIPE, anch’essa in precedenza menzionata, recante l’approvazione del progetto preliminare, con il tracciato inizialmente stabilito.

7.2 – Ulteriore conseguenza che si trae è che, stante il carattere definitivo dell’approvazione del progetto, tale Ente non avrebbe potuto incidere sulla possibilità di realizzare l’opera con un provvedimento successivo ed ulteriore, adottato a distanza di 4 anni, se non attraverso lo strumento dell’autotutela, qui non utilizzato – come meglio si evidenzierà nel prosieguo della presente disamina.

8 – A dire il vero la delibera CIPE n. 51 del 2013 è stata impugnata davanti alla sezione I bis di questo Tribunale con numerosi ricorsi (vedi tra gli altri: RG 1484/2014, 1967/2014, 3452/2014 e 10270/2014) da soggetti proprietari di aree interessate dalla reiterata imposizione del vincolo preordinato all’esproprio funzionale alla realizzazione dell’opera de qua.

Sono stati proposti anche motivi aggiunti, a seguito dell’adozione del diniego di nulla espresso da Roma Capitale, quale Ente di Gestione.

8.1 – Deve rilevarsi che tutti i suindicati ricorsi sono stati respinti con sentenze emesse nell’udienza pubblica del 2 luglio 2019 (quelle che definiscono ricorsi sopra riportati: nn. 10351/2019, 12125/2019, 12121/2019 e 11956/2019).

8.2 – Per quanto qui interessa, è stata vagliata la censura con la quale si è contestata la mancata assunzione del parere della Commissione della Riserva Naturale del Litorale, dedotta sull’assunto che in materia di tutela ambientale non troverebbe applicazione il regime del silenzio-assenso. Essa è stata ritenuta infondata.

8.3 – Con i motivi aggiunti è stato dedotto che il provvedimento di approvazione dell’opera in questione sarebbe viziato in ragione della presunta violazione di alcune disposizioni del D.M. del 29 marzo 1996, istitutivo della Riserva Naturale Statale del Litorale Romano. Detta illegittimità sarebbe anche avvalorata dal sopravvenuto parere negativo della Commissione di Riserva n.40/2017, adottato l’8 febbraio 2017, e del conseguente diniego di nulla osta del Dipartimento di Tutela Ambientale di Roma Capitale del 28 febbraio 2017.

I motivi aggiunti sono stati respinti sul rilievo proprio dell’operatività del meccanismo del silenzio-assenso previsto nello stesso D.M..

8.4 – Quindi, anche all’esito dell’esame e della definizione dei ricorsi proposti dinanzi alla sezione I bis di questo Tribunale, tutti rigettati, la delibera CIPE n. 51 del 2013 deve ritenersi legittima e pienamente efficace.

8.5 – Essa, com’è già stato evidenziato nel corso della presente disamina, è ostativa all’adozione di un successivo provvedimento impeditivo della realizzazione dell’opera de qua, se non nell’esplicazione del potere di autotutela, con i suoi elementi distintivi ed i suoi limiti.

9 – È sufficiente leggere il provvedimento gravato per comprendere che esso non è stato adottato nell’esercizio del potere di autotutela.

Detto atto, infatti, è stato emesso, sulla base del parere della Commissione Riserva della Riserva naturale statale Litorale romano, sollecitato a seguito della diffida di una persona interessata a non far realizzare l’opera, odierna interveniente ad opponendum.

9.1 – Manca di tutti gli elementi tipici di tale tipo di potere: il procedimento si è svolto in assenza delle garanzie procedimentali (in realtà da assicurare, seppure sotto forme diverse, anche in caso di ordinario potere di amministrazione attiva/consultiva) e non è stata eseguita alcuna valutazione dell’interesse generale a ritirare un atto formatosi per silentium.

10 – Al riguardo il Collegio afferma che nella specie si sia, infatti, perfezionato il silenzio-assenso.

11 – Occorre riportare la normativa vigente a tutela delle aree rientranti nella riserva naturale Litorale romano, in parte interessate dall’opera in questione.

11.1 – Con D.M. del 29 marzo 1996 è stata istituita la Riserva naturale statale ed è stata introdotta la relativa disciplina.

Secondo l’art. 4, i pareri della Commissione di Riserva – istituita appositamente per formulare indirizzi e proposte, rendere pareri tecnico-scientifici, vigilare sul funzionamento e la gestione unitaria della riserva – sono vincolanti e devono essere espressi entro 60 giorni dalla richiesta, scaduti i quali il parere si intende favorevolmente espresso.

In base all’articolo 2 del DM, le aree della riserva sono di due tipi: “aree tipo 1 caratterizzate da ambienti di rilevante interesse naturalistico, paesaggistico e culturale con limitato o inesistente grado di antropizzazione”“aree tipo 2 caratterizzate prevalentemente da ambienti agricoli a maggiore grado di antropizzazione con funzioni di interconnessione territoriale e naturalistica delle aree di tipo 1 ovvero destinate al recupero territoriale, ambientale paesaggistico”.

In base all’art. 7, recante misure provvisorie di salvaguardia, applicabili al caso in esame, non essendo a quel tempo ancora entrato in vigore il piano di gestione, nelle aree di tipo 1 sono vietati anche gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro conservativo e di risanamento igienico edilizio e di ristrutturazione edilizia, mentre in quelle di tipo 2 gli interventi di trasformazione e di ulteriore urbanizzazione sono soggetti ad autorizzazione, come previsto dall’art. 8 del decreto.

11.2 – Va poi detto che, ai sensi dell’art. 9, “Le autorizzazioni di cui ai precedenti articoli 7 e 8 sono rilasciate dai Comuni di Roma e Fiumicino in relazione alle rispettive competenze previo parere vincolante della commissione di riserva da rendersi con le modalità di cui all’art. 13 della legge n. 394/1991.”.

11.3 – Quest’ultima disposizione prevede il perfezionarsi del silenzio-assenso nel caso in cui il nulla osta dell’Ente Parco non sia stato reso entro il termine di 60 giorni dalla richiesta.

11.4 – Com’è stato affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella decisione n. 17 del 27 luglio 2016, la citata norma di cui all’art. 13 della legge n. 394/1991 non può ritenersi implicitamente abrogata dall’art. 20 della legge n. 241 del 1990, come modificata dal d.l. n. 35 del 2005, convertito dalla legge n. 80 del 2005, che esclude l’operatività del silenzio assenso laddove gli atti ed i procedimenti riguardino, tra gli altri, il patrimonio culturale e paesaggistico e l’ambiente.

11.5 – Rinviando alle ragioni ivi esplicitate dal Supremo Consesso amministrativo, non può che sostenersi l’applicabilità in astratto al caso che ci riguarda del silenzio-assenso.

12 – In concreto deve osservarsi che il parere è stato richiesto all’Amministrazione, unitamente alla trasmissione della documentazione progettuale, dalla ricorrente in data 29 novembre 2011, con nota n. ADL-444-P.

In data 5 dicembre 2011, l’Ufficio di gestione della Riserva naturale del Comune di Roma ha ricevuto la nota in argomento unitamente alla documentazione di progetto.

Inoltre, con nota prot. n. 2811 del 20 gennaio 2012 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Roma Capitale è stata convocata a partecipare alla conferenza di servizi indetta per l’approvazione dell’intervento in oggetto, tenutasi il 7 febbraio 2012, alla quale, tuttavia, l’Amministrazione non si è presentata.

Infine, in data 20 giugno 2012, in vista della conclusione dell’iter autorizzativo e trascorsi ben 7 mesi dalla prima istanza, la Società ricorrente, con nota prot. n. ADL-376-P, ha scritto nuovamente alla Riserva naturale presso il Comune e, per conoscenza, al suddetto Ministero nonché a tutte le Amministrazioni preposte al rilascio delle autorizzazioni ambientali (Ministero dell’Ambiente, Ministero per i Beni culturali e Regione Lazio) al fine di chiarire all’Ente gestore che, essendo ampiamente decorsi i termini entro i quali avrebbe dovuto esprimersi, si intendeva favorevolmente acquisito il parere dell’Amministrazione stessa.

Quest’ultima comunicazione è stata ricevuta dall’Ufficio di gestione della Riserva naturale del Comune di Roma in data 28 giugno 2012.

12.1 – Va poi detto che, come ha precisato la ricorrente, senza essere smentita sul punto da Roma Capitale, il tracciato dell’opera de qua, laddove interferisce con la riserva in questione, ricade sostanzialmente tutto in area di tipo 2, essendo assolutamente marginale – limitata ad appena 175 metri (su circa 100 km complessivi) – la parte rientrante nell’area di tipo 1.

12.2 – Ne consegue che nella specie il silenzio assenso risulta perfezionato.

13 – Alla luce di quanto sinora esposto l’impugnazione proposta col ricorso in esame è fondata e deve essere accolta.

14 – Autostrade del Lazio ha altresì proposto una domanda di risarcimento dei danni che avrebbe subito per effetto del diniego di nulla osta qui impugnato.

14.1 – Tale domanda è stata formulata in modo estremamente generico, per cui va dichiarata inammissibile.

15 – Per quanto concerne le spese di giudizio, la complessità e la peculiarità del ricorso inducono a compensarle integralmente tra le parti, ravvisandosene i presupposti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

– accoglie l’impugnazione proposta con il ricorso in epigrafe e dichiara inammissibile la domanda risarcitoria;

– compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2019, con l’intervento dei Magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Rita Tricarico, Consigliere, Estensore

Filippo Maria Tropiano, Primo Referendario